硅谷巨头「最害怕的女人」,决定回应一切

摘要

反垄断不是选「赢家」或「输家」,而是保证公平竞争。

2021 年,特朗普下台,拜登成为新一任美国总统,虽然美国两党在很多事情上看法南辕北辙,但有一点双方倒是可以达成共识——互联网巨头的势力已经过于强大,必须要从行政层面进行干预。

同一年,年仅 32 岁的莉娜·可汗被选为美国联邦贸易委员会(FTC)主席。与其「三好学生」的外表不同,这位最年轻 FTC 主席在针对互联网巨头和科技公司的「反垄断」问题上,表现得相当强势。

早在 2017 年莉娜·可汗就凭借刊登在耶鲁法学期刊上的,一篇名为《亚马逊的反垄断悖论》(Amazon's Antitrust Paradox)的论文成名业界。刚刚就任不久,莉娜·可汗就主导了针对 Facebook 收购 Instgram 和 WhatsApp 的反垄断诉讼。

对于莉娜·可汗的凌厉攻势,亚马逊和 Facebook 一方面指责这位女主席是「反垄断激进分子」,一方面向法庭申请,要求她「回避」相关案件的审理。

莉娜·可汗成功的变成了全美国科技巨头「最害怕的女人」。

不久前,莉娜·可汗接受了 CNBC 的电视专访,这也是她首次在商业媒体的采访中亮相。在长达一小时的对话中,主持人安德鲁·索金 Andrew Sorkin 和卡拉·思威舍 Kara Swisher 对莉娜·可汗进行了全方位的「拷问」。

在对话过程中,莉娜·可汗的回答经常以「Look」(你看)开头,像是在认真的和一个不太熟的人解释事情的真相。而与其稍显稚嫩的表现不同,她比较清晰地表达了作为监管的 FTC,是如何思考美国的「反垄断」政策该如何执行。而面对巨头的「诘难」,这位年轻的主席并没有被吓倒。

下面是莉娜·可汗对话中的重点:

  • 「反垄断法」已经过时,需要重新修改,以适应当下,尤其是数字市场的动态环境;

  • 潜在平台开始出现的时期,也是垄断最容易发生的时候,执法者最应该注意;

  • 过去 20 年互联网巨头肆意并购,因为知道不会有严重后果。监管需要强力出击,体现出对巨头的「震慑力」;

  • 中国互联网公司打入美国市场,并不会成为硅谷巨头「垄断」的借口;

  • 否认自己是反垄断「激进分子」,不会直接对话科技公司 CEO。

下为 CNBC 对话莉娜·可汗文字实录,经极客公园(ID:geekpark)整理:

平台更迭期=反垄断关键点

主持人:2021 年收购和并购接近 6 万亿美元,就在采访前,微软宣布将以近 700 亿美元收购动视暴雪。游戏行业通常不被认为和垄断相关,你怎么看一家大型公司在一个不被视为垄断的行业去进行收购行为?

莉娜·可汗:这是一个非常重要的问题,FTC 和 DOJ(美国司法部)一直在研究这个问题,但这并不鲜见。过去二十年,排名前 5 的科技巨头进行了数百次并购,其中许多都没有受到关注。

此前 FTC 对这些收购进行了研究,试图了解遗漏了什么,以及我们可以学习什么来确保我们能够准确识别,更好分辨哪些类型的交易可能是非法的,即使这些收购并不在我们之前研究的路径上。

这就是我们与 DOJ 一起修改「并购指引」(Merger Guidleines)的过程,完全基于 1914 年国会上的法律,后者指出可能会大大减少竞争,以及倾向于制造垄断的并购,都是违法的。在实践中意味着,准则将根据经济和市场条件而改变。

随着新技术的增长,市场动态已经改变,因此我们需要确保我们使用的工具与框架以及我们提出的问题,契合到现在的市场环境和现实,这就是我们着手在做的。

主持人:在微软收购动视暴雪这件事上,后者公司的 CEO Bobby Kotick 提到了竞争和元宇宙,业内人士也多次提到中国。当你在修改并购指引的时候,会考虑到国际环境吗,因为这些科技巨头都能向海外扩张。

莉娜·可汗:这是一个大问题,但也不是一个新问题。司法部针对微软的具有里程碑意义的反垄断案,当时市场情况和现在类似。微软已经控制了操作系统,它能够保持这种主导地位的原因,是因为掌握了「应用壁垒」。任何公司想要进入系统这一赛道,必须有基本的应用来保证吸引消费者,这就出现了鸡与蛋的问题。

Java 和 Netscape 可以为用户提供了一个可供顾客拥有应用程序的替代平台,威胁到了微软的垄断地位。因此,司法部的案子声称微软采取的行动(在 windows 系统中加入免费 IE 浏览器)确实是为了维持其垄断地位。在操作系统中通过某种方式扼杀这些竞争对手。

我们今天需要提出同样的质疑,尤其是当我们看到潜在替代平台新技术的出现时,这种潜在的过渡时刻,也是执法者需要特别警惕的时刻,因为那是巨头恐慌并意识到要保持相关性以保持主导地位的时刻。他们可能不得不采取最终可能导致违反法律的策略。

Facebook 收购 Instgram 和 WhatsApp 顺利过渡到移动时代|网络

主持人:Facebook 收购 Instgram,当时也有人不看好,认为会失败,但现在看起来这次并购明显过于成功了。监管应该在什么时候去判断,哪些合并可行,哪些不可行?

莉娜·可汗:对于监管来说,根本问题是看并购是否减少了竞争。

主持人:所有并购不都减少了竞争吗?

莉娜·可汗:都会相当程度减少竞争,并有制造垄断的倾向。国会需要执法者不仅仅是在第三家和第四家公司合并或第一家和第二家公司合并时采取行动,而实际上是在初期就开始。当你看到行业集中的趋势时,也可能是执法者要有动作的时候。

FTC 目前对 Facebook 提起诉讼,一方面指控对 Instagram 和 WhatsApp 的收购是非法的,这些收购也是为了维持其垄断地位。

另一方面,因为收购行为的背景是 PC 向手机过渡的时候,Facebook 看到了,但自己无法胜任向移动设备转型这项任务,它确实需要进行这些收购以度过这一转型。

事后看来,FTC 回顾文件和现有的证据。现在我们能够确定这是一项非法交易,但我认为修改并购指南进行这些研究,以了解我们错过了什么目标的过程的一部分,帮助我们正确回答这个问题。

主持人:重要的并购是一方面,现在科技巨头也会复制其他公司的产品创意,这个层面上监管如何看待?

莉娜·可汗:修改并购指引的目的就是分辨过去法律的「盲点」,提出过去没有的质疑。其中一些在科技领域,另一些则和买方垄断(monopsony)或者就业影响相关。整个项目固然包含科技,但远不止科技行业。

关于数字市场,有一些根本问题,例如科技公司的收购,哪一些纯粹是为了修建护城河;另一个问题是数据,当一个公司收购另一个公司时,后者的商业敏感数据可以给前者优势,帮助他们度过重要的转型时期;另外我们也会研究网络的外部性,看这些公司如何利用数字市场的独特性来获得竞争优势。

2021 年全球市值最高企业,互联网公司持续霸榜|Teslarati

中国对手,不能成为美国巨头的「借口」

主持人:按 2022 年的市值计算,苹果、微软、沙特阿美、Alphabet(谷歌母集团)、亚马逊等科技巨头占据了全球公司市值排行的前十,回到十年前,这些公司仍然存在。

更早之前,名单上的名字几乎会完全轮换。所以问题是,当市场是这样一个情况时,监管机构本身是否应该介入,什么时候介入?我认为所有这些都存在时间问题。

莉娜·可汗:是的,所以反垄断执法者的关键任务是,保证一个所有公司能凭借实力竞争的市场。

一个创业者和企业家,拿出消费者喜欢的产品和创意,可以获得成功。人们是否能公平的竞争,所以执法者的目的是创造一个公开、公平的竞争市场。

执法者的工作不是选出胜利者或者失败者,而是确保公司公平竞争。

FTC 最终在事后对 Facebook 采取了重大执法行动,因为我们必须确保市场上的公司知道,类似的交易不会免于调查。

主持人:扎克伯格经常会说 TikTok,他会拿中国科技巨头例如腾讯、阿里巴巴做辩护,声称市场竞争最终会让一切回到正轨。微软当年也面临反垄断,现在它是全球市值最高的公司之一。你怎么看?

莉娜·可汗:之前微软确实面临过重大的反垄断诉讼,会有思考如果当年司法部没有采取行动,还会不会有后来互联网公司的蓬勃发展。

从这点来看,执法者对于市场的健康发展十分重要,他们需要确保当年互联网浪潮这样的机会可以出现。

那种「全国冠军」的论点已经被争论了几十年,上世纪 50、60 年代美苏争霸时期美国就面临这个问题,其他国家在「全国冠军」模式上下注,最终美国选择的是自由竞争。

当时的反垄断诉讼将 AT&T 拆分,事后回想我们发现,聚焦于自由竞争是保证创新的关键,这让美国保持领先。所以,在这个问题上我们有成功先例。

主持人:中国市场呈现出一种独特的情况,业内人士称美国用户使用的,中国的应用调用的麦克风和摄像头,比任何一家美国公司都多,我认为他的意思是希望这些竞争者也应该面对相同的监管。

莉娜·可汗:我们看到,过去十年其他国家的监管变得更严厉了,例如欧盟委员会。我们看到中国在过去一年采取了一系列行动,这实际上表明他们将大力执行反垄断及其反垄断法,这和大家预想的其他国家会不管不顾大相径庭。

主持人:你怎么看中国监管对于本国科技公司的严格管理,是否会让美国科技公司失去借口说「如果我们规模不够大,中国公司就要抢我们市场了」?

莉娜可汗:是的,这确实让美国大公司的狡辩丧失了力度。

主持人:尽管从国家安全的角度和这个国家冠军问题的角度来看,我们都感到惊讶。你认为中国加强反垄断的原因是什么?

莉娜·可汗:这个问题很有意思,我不知道,但从历史角度看,任何国家的监管都会承认,如果允许不受约束的垄断集中其力量,这些垄断公司可以与国家的权力相抗衡。

正如我们会为政府设定政治边界,我们也会通过防止商业力量过于集中,来限定商业的边界。

主持人:你认为现在这些公司已经有抗衡政府的力量了吗?

莉娜·可汗:我们确实看到一些公司已经发展出了类似的能力,尤其是现在这些公司能够接触到的数据类型。而这就不仅仅是商业竞争,而会牵涉到各种数据隐私和数据安全问题。而我认为这是更重要的问题。

对于反垄断监管,我们主要是从竞争的角度来看问题,去看这些公司是否用非法地用反竞争的方式进行独占。但显然在此之外,还有国家视角,立法者有针对类似问题有一系列的草案,而那些议案才是讨论这些问题的场合。

FTC 和 Facebook 在法庭的较量中,最终以 50 亿美元的罚款和解|Getty Images

输赢不重要,「震慑力」更关键

主持人:FTC 和司法部都向国会申请更多资金(每家 5 亿美元),但国会尚未批准。FTC 现在是否人手和资源不足?

莉娜·可汗:我们的资源严重不足。我们在 FTC 有大约 1100 名员工,大约是 1980 年代的三分之二,我们的人力资源或多或少保持稳定,但在过去十年实际上是下降的。

而过去十年的并购交易量翻了一番,而我们是相同数量的人员负责调查。交易数量急剧增加,造成了巨大的压力,我们必须选择是追查哪一桩数十亿美元的并购案,确保调查质量,但这意味着一定会有取舍和牺牲。

主持人:在资源有限的情况下,FTC 如何选择跟进哪些大公司的并购?

莉娜·可汗:这是一个非常困难的问题,而且肯定会让我感到压力。

我认为「震慑力」(deterrence)非常关键。过去十几年,大公司敢于做出那些明显是非法的、反竞争的行为,意味这些公司清楚这样的举动不会带来严重后果。而即便这些并购被监管追查,也只需要在法庭打打官司,付一些钱就过去了。

我们想要看到的对于大公司的震慑力是缺失的。

我们考虑的是,在反垄断语境下,哪些案件可以造成更大的影响,一个案件的成功,可以改变整个市场的风气,而不是东一下西一下。

我们同时在考虑,哪些案件可以追溯到行业上游,这样就能在源头把控住垄断,这是我们思考的如何更有效地进行反垄断监管。

主持人:Facebook 一案,最后罚了 50 亿美元,对于这些巨头来说是九牛一毛,而对方成群的律师和公关以及说客,让人替美国政府感到可怜。

莉娜·可汗:那是在我接任 FTC 主席之前。

不,我认为这么做还是很需要勇气的。这些都是资源非常丰富的大公司,并且他们不吝于充分利用其资源。在这样一个重要的时刻,确保我们真正向这些公司,同时也向民众表明,执法人员不会因为这些公司展示一些力量或试图恐吓我们而退缩。

主持人:所以你并不会担心哪些案件会失败而患得患失?

莉娜·可汗:这是一个很难评估,但我认为在应当采取行动时果断决定依然有价值。

即使不是大获全胜的案件,即使有输掉的风险,但承担这种风险采取行动,依然可能会带来巨大的好处,你也可能会赢。不承担风险就肯定会输。

我们已经清楚,一次次的不作为所带来的巨大代价,我们要做的就是扭转这个势头。

主持人:FTC 是否需要国会的帮助?当你在法庭上与大公司对簿公堂时,还是要看法庭的裁决,或者你可以从根本上修改法律。

莉娜·可汗:我们的工作是强制执行已成文的法律,但是国会认为,一些案例证明法律需要加强,一些案例法庭的判罚并不能满足当下的市场现实,在现实中这些公司可以尽情展示他们的市场技巧。

主持人:你会向国会求助吗,你会花时间和国会讨论这些问题吗?

莉娜·可汗:立法者会向反垄断机构寻求技术援助,过去十年,越来越难将大公司的垄断案上升到这样一个高度,这是很明显的。所以我认为,国会确实想改变这一点,让执法者能更快速更及时地去执法,而不用特别担心当处理那些最恶劣的违法事件时会一败涂地。

主持人:除了资金和人员,FTC 还需要国会什么样的帮助,例如各种各样的隐私法案、反歧视法案等等?

莉娜·可汗:资金和资源确实非常重要。在这之外,法院的一系列裁决确实使机构更难以迅速采取行动。因此,我认为正在考虑的一系列变化确实令人鼓舞,尤其是如此多的两党对此产生了越来越多的兴趣和关注,我认为这确实说明了人们越来越认识到存在深层次的问题。

主持人:FTC 对阵 Facebook 的案件,法官裁决前者「做好功课」,让反垄断有了一个很好的势能,你怎么看这件事?

莉娜·可汗:这个结果真的很棒,让我们能继续推进,我的同事打了漂亮的一仗。而法官的裁决说明 FTC 确实「做了功课」。

更重要的是,通过讨论,法庭已经能够理解除了价格提升之外,像是对隐私的损害,同样是一种有害的行为,即便消费者并没有付更多的钱。

主持人:一个关键问题是,用户要么失去隐私,要么失去免费应用。谁应该来平衡这对矛盾,是监管者、大众还是市场?

莉娜·可汗:根据反垄断法,交易如何对竞争有害,那它就是违法的。法庭曾经明确表示,不希望将反垄断机构置于必须进行这种平衡的位置。这是传统的做法。

但这个也是我们在修改「并购指引」时需要研究的问题,我们需要问人们,FTC 该如何考虑市场指数,如何考虑潜在的质量恶化?我们相信这些进一步的调研,可以在未来为我们提供更大的动力。

主持人:新冠疫情让我们史无前例地更加依赖科技巨头的应用,不为其提供数据,就无法享受地图等功能。在这样一个情况中,哪些是监管最看重,可能会损害消费者利益的问题?

莉娜·可汗:这是个好问题,我们在修订期间特别感兴趣的一件事就是如何加强我们的能力,以证明那些公司具有垄断力量,即使他们目前还没有提升价格。

当下,执法者不得不绕过各种障碍,深入案件来为了证明价格的变化。现在,有另外一个角度,通过看隐私问题的恶化来证明这些公司在滥用自己的市场能力,即便没有出现价格的提升。

尤其是在数字市场,一些关于数据隐私和安全的问题也在 FTC 关注范围内。例如有些公司收购某家公司,而后者的数据隐私等级更高,前者就会撇清这方面的责任。用户会发现自己现在需要交出更多的数据,他们会感到被剥夺了选择的权利。

2021 年 4 月莉娜·可汗出席参议员委员会听证会|NYT by Saul Loeb

并非「激进分子」,不会直接对话科技大佬

主持人:你在耶鲁大学成名的论文《亚马逊的反垄断悖论》(Amazon's Antitrust Paradox)对亚马逊做出了慷慨激昂的批判,有评论认为你几乎以「激进主义者」的方式获得了 FTC 主席的位置,对此你怎么看?

莉娜·可汗:我的目标一直是了解市场的真实情况。我从一名记者的身份开始与实际的市场参与者交谈。你会读到头条新闻,某家大的农业企业进行了并购,并宣传说这对消费者来说很棒。而如果深入挖掘,你会看到实际上种子价格上涨、农民受到伤害。

所以要真正挖掘,以了解表象之下到底发生了什么,我们看到的是,过去使用的一些反垄断标准,几十年来还没有真正完全捕捉到市场力量的完整架构以及它是如何被行使的。

所以对我来说,关键问题实际上是如何确保我们的工具、框架和执法方式,与当下的世界相匹配。反垄断理论和工具应该与市场一同进化。

主持人:大的科技公司(亚马逊和 Facebook)曾经试图让你无法参与针对他们的垄断案,虽然法官没有同意,但是这些大公司不遗余力的将你和参议员伊丽莎白·沃伦渲染成激进主义者和反科技人士,你怎么看?

莉娜·可汗:作为执法者,我们的责任是对大公司执行法律,所以关键问题就是,我们到底能不能将法律执行下去。事实上,过去这些大公司接受的处罚比较轻微,接下来他们可能需要回应更多来自执法者的行动。

法庭能针对类似的「回避」诉讼作出有利于 FTC 的判罚很好,因为这些反垄断案我没有私人或者金融上的偏见。所以对于这些反垄断案,我们采取的是公平的方式来执行法律,真正保证一个开放,充满竞争且蓬勃向上的市场环境。

如果有公司,垄断公司做出了违法的事情,我们将会诉诸法律。

主持人:所以你不会称自己为激进主义者或者激进主义监管者?

莉娜·可汗:我是执法者,很荣幸能担任这个角色,我们的工作是真正以公平的方式执法。

主持人:有互联网和科技从业者抱怨,说 FTC 只把反垄断精力只放在互联网领域,却对其他行业的垄断公司视而不见,对于这种指责,你怎么看?

莉娜·可汗:FTC 监管的范围很广,国会给了我们一个很艰巨的任务,就是监管整个美国的经济,而我们会对任何行业的并购带来挑战,不管是医疗行业,或者是半导体行业,例如英伟达和 ARM 的并购案。过去,FTC 还在零售领域的并购进行过起诉。

所以,指责 FTC 只看科技行业是不全面的,不管是 FTC 还是司法部,看的都是整体。

主持人:农业、金融等等行业都有单独的部门,你认为会有一个单独的部门,来专门监管科技行业吗?

莉娜·可汗:这个应该是立法者需要讨论的问题,确实有人提议 FTC 建立一个独立的互联网监管部门,但归根结底这要国会来决定。我们能做的就是利用手边的工具,尽量追究违法行为。

而且 FTC 在互联网监管领域积累了大量经验,尤其是,如果我们能有更多的资源和资金,就有机会对一些垄断行为重拳出击。而建立一个新的部门是要花很多功夫的,现在有比这个更重要的事情要做。

主持人:你会直接对接科技巨头的 CEO 们吗?直接和他们对话?

莉娜·可汗:如果是 FTC 执法的一部分,确实会有这样的情况发生,但我们还是确保能够以正常的渠道沟通。

主持人:有消息说互联网巨头们都在等你离开这个职位,你觉得他们会成功吗?

莉娜·可汗:我们会尽己所能地以公平的方式执行法律,我认为现在是一个重要时刻,我们有机会从过去的错误中吸取教训,并且做出改变,这就是我们正在努力去做的。

主持人:你掌控 FTC 的时间是有限的,离中期选举还有一年时间,届时可能会出现权力更替。你怎么看自己的任职期限?

莉娜·可汗:我感觉时间非常紧迫。

对于某些特定的执法行为,需要很长时间来进行调查,即便提交到法庭,也需要一段时间。这给我们很大压力,我们必须每天快速行动,推动事情向前走。

参考内容

https://www.cnbc.com/2022/01/19/cnbc-transcript-federal-trade-commission-chair-lina-khan-speaks-exclusively-with-andrew-ross-sorkin-and-kara-swisher-live-from-washington-dc-today.html

头图来源:NYT by LEXEY SWALL

实习生张艺萌对文章亦有贡献

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